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Políticas ante la despoblación: el caso de Aragón

LUIS ANTONIO SÁEZ
Profesor del Departamento de Estructura e Historia Económica y Economía Pública.
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Zaragoza.

despoblación_0Voy a hablaros de algo que seguramente vosotros estáis abordando día a día, que es la despoblación. Para mi este tema supone un reto, porque a la vez que lo estudias te desconcierta y te encuentras un poco desbordado. Por eso, lo que voy a hacer es plantearos una serie de ideas para luego intercambiar entre todos distintos puntos de vista. En primer lugar quiero hablar de cuáles son las justificaciones que nos hacen intervenir frente a la despoblación. Porque si fuese una cuestión que responde a razones de más o menos eficacia, competitividad o qué es lo que la gente quiere, no sé por qué deberíamos intervenir. Surge por tanto un debate en términos analíticos, prácticos, aplicados, de si se debe intervenir, por qué y cómo. Un ejemplo práctico es el Plan Integral de Política Demográfica que en algunos territorios como Castilla y León ha llevado a un acuerdo entre las fuerzas políticas para llevar a cabo una serie de intervenciones similares a las que se plantearon aquí hace unos seis años. Al final, trataremos de enjuiciar qué es lo que está bien hecho y qué sería susceptible de mejorar.
Primero, podríamos preguntarnos por qué intervenir desde una visión más normativa, más agregada de cómo debería ser el territorio, cómo debería ser el espacio, cómo debería ser la sociedad… Y nos damos cuenta de que por las características de estos territorios, que son más distantes, más remotos y que aunque disfrutan de grandes recursos naturales tienen una debilidad demográfica y social muy grande, cumplen una serie de funciones que tal vez el mercado no valora o no les pone el precio que debería. No son objeto de intercambio, pero sin embargo tienen mucho valor. Serían aspectos relativos a la conservación del medio ambiente, de la cultura, de la identidad, que a veces está excesivamente idealizada.

Desde hace dos o tres décadas, la sociedad rural -en las sociedades más opulentas-, cumple una función de lugar de esparcimiento. Como tal, se valora bastante por la ciudadanía urbana. Y todavía, el campo conserva esa función de aprovisionamiento alimenticio que le lleva a abastecer de una serie de materias primas, de productos sin transformar a las distintas factorías manufactureras.
También en el discurso normativo se habla de que estos territorios tienen algún tipo de descompensación, o que hay una pérdida de potencialidad en el desarrollo de estos lugares frente a los sitios más poblados. Parece que hay unas dificultades estructurales en este medio más despoblado, tanto en términos de calidad de vida -de bienestar social interior-, como de menor competitividad. Esta menor competitividad se da porque hay menos personas y el desarrollo en el fondo se basa en la existencia de personas como capital humano y como capacidad emprendedora. También vemos que es más difícil que se implanten empresas, se levanten actividades o se amplíen negocios debido a esa estrechez que no permite que se diversifiquen las actividades o que se encuentre a determinados especialistas. Las ventajas de aglomeración de esos distritos industriales también son más difíciles en territorios despoblados.
Y además de estas cuestiones que se refieren a la oferta, también vosotros veis cómo la demanda interactúa y se llega a estos círculos viciosos de pensar por qué invertir, por qué mantener un negocio si la demanda es pequeña y hay poca población.
Tendríamos de esta forma consideraciones en términos de competitividad, también de bienestar social superior como es disponer de un instituto, un hospital o una residencia donde no hay la masa crítica poblacional suficiente. También influye para que se tenga que plantear un tipo de política compensatoria los parámetros para justificar la contabilidad presupuestaria de esas actividades o, incluso, el mercado electoral para presionar a los políticos para que se implante allí determinado servicio.
Estos son los discursos más habituales cuando se habla de la necesidad de intervenir para frenar la despoblación, pero también hay otro importante que omite las consideraciones de las personas en los términos que deberían instigar en mayor grado cualquier intervención pública. Estos términos son los de la libertad vigilada. Creo que al final, el último punto para decidir si debemos de intervenir o no serían las personas que viven allí que de alguna manera se sienten discriminados o se sienten expulsados. Evidentemente, ésta es una valoración subjetiva que depende de la experiencia personal de cada uno. Comparativamente, a la hora de plantear este problema, los expertos consideran que un territorio desarrollado es el que permite a una persona llevar a cabo su proyecto vital. Esto puede tener relación con la renta, aunque a lo mejor una mujer en Kwait tiene mucha renta pero no puede ser dueña de su proyecto vital. En el medio rural, que tengamos mucho dinero en la caja o poco podría ser importante pero no decisivo a la hora de llevar a cabo nuestra vida, ya que los habitantes de estas zonas podrían verse limitados. Por eso, creo que se debería intervenir si los ciudadanos de estos lugares consideran que tienen problemas estructurales determinados por ese ambiente que los expulsa. Creen que en la ciudad podrán hacer cosas que en esta pequeña población no pueden hacer. Tal vez hoy en día que los flujos ya no son unidireccionales, sino que también existe retorno, y que existen personas que se plantean vivir en el medio rural, pero que lo encuentran difícil para trasladarse allí y desarrollar un proyecto residencial.
Más allá de esos enfoques agregados desde una visión de gobierno despótica e ilustrada hay que plantearse una mirada más personal. Hay que pensar si la persona realmente quiere vivir en el medio rural o no, porque si no es así estamos gastando energías para nada y estaríamos haciendo algo que no debemos. La pregunta es ¿Cuántos se marchan y desearían volver? ¿Cuántos desearían arraigarse y no pueden?
despoblación_1Entraríamos en la consideración de qué política sería la adecuada en un caso como el de Aragón. En este caso, en el año 2000 se planteó una política demográfica integral para todo el territorio. El fenómeno de la despoblación ha ido evolucionando, y de ser hace años la emigración la que vaciaba los pueblos, ahora hemos pasado a una situación en la que el problema se encuentra en la alta mortalidad que sólo es compensada en parte por la inmigración.
La citada política demográfica integral surgió en un contexto muy concreto con una cierta tardanza en ser planteado. No hay que olvidar que los mercados electorales tienen un horizonte de cuatro años, y cuando se pueden plantear políticas en las que a lo mejor los réditos los van a recoger otras personas, ya sean de tu mismo partido o de otro, porque tu ya no vas a estar en el cargo, se suele optar siempre por otras a corto plazo. Esto podría explicar esa tardanza en el caso de Aragón.
También ha habido otros problemas con una carga simbólica importante como el tema del agua, que es importante como identidad, pero que en términos de articulación del territorio es un asunto menos importante. Sin embargo, le ha ganado la partida en la agenda política al tema de la despoblación. Si uno ve el tipo de interpelaciones que ha habido en la última legislatura sobre el agua y cuántas ha habido sobre demografía se dará cuenta de que gana por goleada el tema del agua.
El contexto político en términos coyunturales también implica un poco el contenido del plan. Curiosamente surge a raíz de una iniciativa de un grupo político que recuerda que había un compromiso de abordar este tema allá por el 99. Este grupo convoca un pleno en el que se hace una tormenta de ideas y en el que cada grupo realizó una proposición hasta el punto de aprobarse más de cien resoluciones por consenso. Por eso, al final se obtuvo un material que en muchas ocasiones era incoherente, se contradecía con lo que decía otra propuesta similar y no era nada sistemático… Esto puede tener su virtud en cuanto a lo que significa la propuesta de amplias ideas, pero al final corre el riesgo, como luego se constató, de que se plasmó en un documento que tenía muchas incoherencias, era demasiado largo y un poco retórico, porque era deudor de mantener esas cien propuestas que se habían formulado en el pleno.
Ese contexto político, ese consenso que para plasmar unos objetivos puede ser útil, en su desarrollo resultaba algo limitado. De manera que ahí están esas resoluciones en las que se plantean ese terreno de cultivo en el que va a germinar el plan integral del cual va a surgir la política demográfica. En cuanto a los contenidos que se plantean, éstos son los típicos de toda política. Aquí se plantearon adicionalmente y según la gracia de quien lo redacta afloran una serie de criterios desde los que interpretar esas normas. Aquí es interesante porque cuando hablamos sobre el territorio estamos hablando en definitiva sobre cuestiones que afectan a la libertad de las personas ¿Cómo les facilitamos conciliar sus deseos de paternidad o maternidad o se los dificultamos? ¿Cómo les facilitamos donde residir…? Todo ello son asuntos que pertenecen a los derechos básicos de las personas. Hay que reivindicar por tanto los recursos de libertad porque en el fondo es la ciudadanía la que tiene que estar detrás de las decisiones que se toman y conviene tenerlo en cuenta.
Los principios también están escritos desde hace tiempo. Sobre todo reconociendo la libertad e insisto, aquí en Aragón parece que la proporción demográfica que tenemos que tener es de 2,1 hijos ¿Pero 2,1 por qué sí y por qué no? A lo mejor la gente no quiere tener hijos o quiere tener más de los que dicen los estudios. Habría que mirar también en qué medida la gente tiene menos hijos de los que realmente desearía. Más allá de la retórica del plan demográfico hay que destacar la importancia de la libertad, también para los inmigrantes, porque muchas veces se les cohíbe y se les obliga a permanecer en un pueblo para que no se cierre la escuela, por ejemplo. También la idea de equidad y de solidaridad. Todo esto, a poca memoria que tuviésemos nos daríamos cuenta de que está inventado desde hace tiempo.
despoblación_2También está inventada la buena gestión, pero aquí quizá hemos innovado bastante en nuestro país con el sistema autonómico, que ha tenido una gestión de éxito, pero que no por ello ha dejado de tener sus pasivos que hay que intentar corregir. Y nuevamente estamos inventando en el medio rural un ámbito intermedio, que en el caso de Aragón son las comarcas, como también lo son en Cataluña o Galicia. También están las mancomunidades, que han tenido éxito diferente, pero que en el caso de Aragón han sido bastante exitosas y han contado con pocos inconvenientes. Todo eso nos lleva a plantearnos que todas esas ideas de innovación, eficacia y gestión de emprendedores también son muy pertinentes. Aquí afortunadamente ha influido la entrada en Europa, igual que se aprende de las multinacionales a gestionar, de la Unión se ha aprendido la idea de transferibilidad. El plan integral de política demográfica incide bastante en cuestiones de gestión pública, de coordinación, porque sin duda los esfuerzos ante unos objetivos que son muy amplios y muy complicados, merecen de la coordinación de administraciones que se superponen. Esa coordinación de la que muchas veces adolecen los propios gobiernos, sobre todo los gobiernos regionales en sentido horizontal entre consejerías, que a veces actúan de forma aislada. El plan también plantea la descentralización. En 2000 tal vez si existía, pero no se subrayaba suficientemente ese enfoque ascendente. Saber que para que las medidas sean exitosas deben ser asumidas por los agentes sociales que las van a experimentar. Ese enfoque desde abajo, esa descentralización, por tanto, es muy pertinente. También es importante el criterio de eficacia, de transparencia, de austeridad que en este medio rural resulta necesario cuando se plantean estas políticas.
¿Qué objetivos se planteaban? Por un lado son específicos de un tema demográfico y territorial.
Son temas poblacionales que como ya os han comentado antes tienen que ver con un territorio muy desequilibrado, con esa concentración en lo que es el eje del Ebro, sobre todo en Zaragoza, y también con una pirámide demográfica que en gran parte de las poblaciones es problemática. De los 730 municipios son centenares los que han sufrido un retroceso demográfico muy grande y en muchos de ellos, incluso, se podría pensar que tiene fecha de caducidad.
Hay un cálculo que hicieron profesores de la Universidad de Zaragoza que al final no difundieron porque se dieron cuenta de que anunciar que un municipio desaparecería en veinte o treinta años podría ser perverso ya que le podría privar de posibles inversiones.
En este fenómeno de la despoblación, las migraciones deberán desempeñar un papel muy importante, aunque será muy importante el cómo lo hagan, porque habrá distintos grados. Lo que es seguro es que exige un debate de cómo reequilibrar la población, y en términos más personales cómo lograr un rejuvenecimiento del medio rural. Pero lo demográfico no son sólo políticas demográficas en un sentido estricto, porque a lo mejor no basta con subvencionar a la gente para que tenga más hijos, ya que ésta es una medida que vemos no acaba de obtener los frutos deseados. La experiencia muestra que eso sólo suele influir en personas de renta muy baja o en situaciones, incluso, de poca integración. Es algo que ha sucedido en Francia, donde las subvenciones eran muy altas ¿Qué más influye en el tener hijos o no? Influyen cosas como la disponibilidad de tiempo, la compatibilidad laboral, el que la estabilidad en el trabajo sea grande. El caso de que España haya tenido las tasas demográficas más bajas del planeta
se explica por el alto índice de desempleo femenino, y sobre todo desempleo femenino joven. Las nuestras eran las más altas de los países desarrollados. De la misma manera, la vivienda también influye mucho a la hora de la emancipación y de crear una familia. Estos objetivos de carácter general son más importantes en la demografía que otras ayudas más concretas como las subvenciones de los libros de texto o del comedor escolar… Si consiguiésemos una sociedad con las tasas de desempleo como las de los países nórdicos, con esa facilidad de conciliación laboral y familiar, seguramente nos pondríamos al nivel de esos países que nunca pensamos que fuesen a tener una tasa de natalidad más alta que la nuestra.
despoblación_3Las medidas del plan integral se planteaban en varios bloques: las que se focalizaban en las personas, que estaban centradas en las familias y en los inmigrantes; las políticas relativas a la organización del territorio y las destinadas a la coordinación de las administraciones públicas.
Sobre la familia, por un lado están esas políticas de apoyo a la familia que son más visibles, como la propuesta de un político de subvencionar con 100.000 pesetas el tercer hijo, cuando a veces es complicado tener el primero. No creo además que nadie haga las cuentas de plantearse por ese dinero tener o no más descendencia. También están los sistemas de becas, los libros de textos gratuitos que se entregan igual tanto a los pobres como a los millonarios.
Algo que no es lógico, ya que se trata igual a los desiguales. En este caso pudo lo electoral sobre lo sensato. Como decía antes, la familia necesitaría políticas más contextuales como la estabilidad laboral. Aún así, tenemos una tasa de desempleo muy baja, en Teruel la tasa de desempleo masculino es del 1,7% y si habláis con la gente, cuando tiene que buscar a un especialista porque se les ha ido un técnico en un taller o en una empresa, se vuelve problemático.
Es una escasez de material humano que muchas veces limita los proyectos. En cambio, la tasa de actividad femenina todavía es bastante baja y eso que en los últimos años en Teruel ha subido mucho, ya que antes era más baja que en Huesca. También en términos de calidad del empleo existen esos sesgos de precariedad, e intentar estabilizar las condiciones es algo muy complicado. En el mercado laboral a lo mejor en vez del salario es más importante contar con otras consideraciones como la realización personal, de tipo sociológico, el clima de la propia comarca, de movilidad de las personas…
Curiosamente, la Consejería de Vivienda no asistió a ninguna de las reuniones cuando se elaboraba este plan y vemos que hoy en día el acceso a una vivienda es uno de los factores más importantes para el desarrollo demográfico. En Aragón, aún no se ha planteado un plan de política rural cuando hay pueblos que no tienen terreno propio para poder construir, para poder hacer más viviendas. Se han vaciado los cuarteles de la Guardia Civil en la mayoría de los pueblos pero no se podían hacer pisos en esos lugares. No hay una política de vivienda tampoco de rehabilitación.
Hubo en Teruel, sin embargo, dos medidas económicas importantes. Una fue la de subvencionar el porcino, lo que llevó a que se creara una industria agroalimentaria de cierta importancia en la zona. La otra fue subvencionar el arreglo de tejados y la implantación de calefacción. Esto fue muy importante, porque con eso se consiguió que se rehabilitasen muchas viviendas.
Otra cosa que también influye mucho es el tiempo, que nos limita mucho y nos crea esas contradicciones de tener cosas a las que no sacamos utilidad. Nos falta el tiempo para hacer lo que querríamos. En el tema de la demografía, nos faltaría tiempo para dedicárselo a los hijos. Por eso, las políticas que pudiesen permitir mejores horarios, la existencia de unos centros escolares cercanas o unas residencias que liberen del cuidado familiar de las personas dependientes, que hay veces que no se sabe si es voluntario o es forzoso. Por eso con la ley de dependencia igual se hace más por la demografía, porque la gente pueda tener hijos o tener su propio proyecto de vida que con esas subvenciones directas que generan estrategias no muy claras.
En el caso de la emigración, es interesante en relación a su gestión, cómo se plantea, sobre todo porque aquí los mercados laborales son de ámbito comarcal. La pregunta es cuál es el tiempo que la gente está dispuesta a estar desplazándose hasta el lugar de trabajo, en muchas ocasiones por carreteras secundarias y soportando embotellamientos. Las personas que están muy condicionadas por mantener esa residencia con la garantía de un contrato laboral, es bastante interesante que una parte de la gestión de la misma estuviese descentralizada.
También con relación a los emigrantes ha habido una consideración estratégica de que ellos solucionen un problema que nosotros no hemos podido arreglar o no hemos querido. Es el caso de las familias que llegan a un lugar y se les imponen una serie de condiciones y es posible que esas personas provengan de una zona más urbana de otro lugar de España o que la imagen que tengan del país es Madrid o Barcelona. Por eso, introducirles en una zona rural es una experiencia que en muchas ocasiones está destinada al fracaso.
También se plantean en el plan medidas territoriales. En Aragón, ya desde los años 90 teníamos una legislación muy interesante como la Ley Orgánica del Territorio Aragonés, de la que emanaban una serie de directrices sectoriales y otras generales. De ésta últimas, las más importantes no se han hecho, como una ley de montaña que pretendía fomentar el desarrollo de la zona pirenaica. Este plan podría ser una buena oportunidad de dar coherencia a esa ley, pero hay grupos de presión y falta de voluntad política que lo están frenando. También hay que pensar en los ayuntamientos, que son los que más cerca están del ciudadano, pero que a la vez son los que cuentan con menos recursos. Por eso conviene darle un apoyo no solo financiero, sino también técnico.
Finalmente, es importantísima la comarcalización, que es una política muy idónea. Las provincias se trazaron en torno a 1833 tratando de que fueran similares en cuanto a población y se ha visto que cada una ha evolucionado de forma muy distinta. Luego, una serie de funciones se han desplazado hacia los gobiernos regionales mientras que otras son de los ayuntamientos y podrían ser asumidas más fácilmente por la comarca. La comarcalización permite ofrecer servicios a los ayuntamientos que no tienen capacidad de asumirlos. Por eso, fortalecer las cabeceras siempre es beneficioso para los pueblos integrados en las comarcas, que pueden obtener más servicios sin tener que desplazarse a la ciudad. La comarcalización es un nuevo ámbito en el que las cuestiones de la tecnología de la información también
redimensionan y cambian los parámetros de distancias. Aquí en Aragón son todavía los grandes núcleos los que tienen garantizada la ADSL, porque se ha privatizado Telefónica y a esta empresa no le salen las cuentas de llevar la ADSL a los pueblos pequeños. Entonces, toda esta revolución, que es muy importante para un sector estratégico como es el turismo, sobre todo en los albergues de turismo rural o en las oficinas de información de las propias cabeceras comarcales, carecen de la herramienta transversal más importante para llevar a cabo su trabajo.
Además de estas cuestiones hay que abordar las económicas. El turismo rural es bueno y necesario, pero tenemos también que tratar de atraer empresas líderes que pueden enseñarnos a hacer cosas en este territorio. Es bueno que haya una empresa de trabajo mediano que enseñe el uso de los recursos. Ahí es donde las cabeceras de comarca son importantes, porque permitirían que los trabajadores fuesen allí a trabajar y luego regresasen a su pequeño municipio, que tendría que tener buenos servicios de agua, luz, ADSL, taxi y comunicaciones con esa cabecera de comarca, y ésta con la capital de provincia.
También es importante la iniciativa emprendedora que es la que demuestra el compromiso con el lugar. Hace poco leía una encuesta en la que el 50% de los jóvenes decían que querían ser funcionarios. Creo que tenemos que fomentar que se pueden hacer cosas y pueden salir bien. Hoy en día unos de los mayores emprendedores son los ganaderos ¿Qué hacemos para cambiar esa mentalidad? Porque de los jóvenes emprendedores, la mayoría sueñan con montar un despacho o un negocio con escaparate en la ciudad. Hay que plantearles que se puede ser muy creativo con negocios aparentemente tradicionales, pero a los que hay que meter mucho marketing, mucha informática…
¿Qué potencialidad tenía este plan en el 2000? ¿Qué características positivas? Desgraciadamente apenas he visto los beneficios de este plan porque apenas se ha puesto en marcha, ya sea por culpa del gobierno o de la oposición. Se decía como gran virtud que era un tema que cambiaba y el plan estaba abierto a futuros cambios. Si hiciéramos una valoración con el activo y el pasivo, en el activo hay que poner que todavía sigue existiendo y sigue vigente. Por eso podemos hablar de él como política. En los pasivos hay falta de voluntad política, tanto del gobierno por no impulsarlo como nuestra por no exigirlo. Si un plan no tiene un calendario y unos objetivos su capacidad está limitada. Los objetivos deberían ser no asumir una población muy grande, sino lograr un empleo menos precario, conciliación de vida laboral
y familiar y, sobre todo, presupuesto. Porque sin apoyo presupuestario se queda sólo en palabras. Y sigue existiendo esa descoordinación administrativa entre áreas de gobierno, y entre éstas y la diputación, las comarcas y los municipios.
Creo que todas las iniciativas son buenas, es bueno que exista ‘Abraza la Tierra’, es bueno que exista ‘Habitate’… pero sería tanto o más bueno que éstas opciones sumen esfuerzos, se coordinen, porque así en vez de sumarse resultados, se multiplican.
Creo que las cosas estánmás omenos hechas, las partituras existen, pero lo que nos queda es interpretarlas bien. Hay que insistir desde abajo en que haya esa responsabilidad y esa participación.
En un territorio con la movilidad que hay hoy en día en el que se vive en un sitio, se trabaja en otro y se disfruta en otro no puede preguntarse qué se ofrece en otro lugar que no se ofrezca en mi pueblo. Si uno quiere ser ingeniero posiblemente tenga que ir a otro lugar, pero si un madrileño quiere montar un hotelito en la montaña igual le podemos ofrecer las mejores condiciones.

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