RAMÓN DÍAZ HERNÁNDEZ
Departamento de Geografía de la ULPGC.
El medio rural en la normativa española y canaria
Los años 1996-2004 han estado marcados por las políticas neoliberales con fuerte influencia en la ordenación del territorio y en la valoración del mismo. A este respecto es preciso resaltar como La Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, (BOE nº 89 de 14 de abril de 1998) supuso un duro golpe para el medio rural al determinar en su artículo 10 que: todo aquel “suelo que no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y el planeamiento aplicable”. Los representantes canarios en el Congreso de los Diputados lograron incluir una enmienda plasmada en la disposición adicional cuarta por la que los territorios insulares quedaban exentos en la aplicación de lo anterior.
La finalidad que perseguía esta norma era la de abaratar la vivienda introduciendo en el mercado grandes bolsas de suelo rústico apto para urbanizar. El resultado es que nunca como en esos años ha crecido más el precio de la vivienda. El precio del metro cuadrado en España ha pasado de 702,8 euros en 1997 a 2.024,2 euros en el primer trimestre de 2007. Es decir, se ha producido un incremento del 188%.
La ley de suelo 8/2007 de 28 de mayo
En su exposición demotivos se reconoce autocríticamente que el suelo rústico no hamerecido apenas tención por jugar un papel exclusivamente negativo o residual. Pero aun así no hay propósito de enmienda. En su artículo 9 se establece el deber de conservarlo en toda su integridad. Los artículos 12, 13, 22 y la disposición adicional 7ª se refieren a la situación básica, utilización, valoración y capitalización de rentas en suelo rústico.
Artículo 13.1: Utilización del suelo rústico: Los terrenos situados en suelo rústico deben dedicarse al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético (…) preservándose aquellos terrenos que tengan valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos.
Persiste la voluntad de no entrar en la regulación a fondo desarrollando normas exhaustivas de uso y gestión del suelo rústico de la misma forma que lo hace para los dos restantes.
La simetría de deberes y derechos no aparece de forma explícita, ¿qué hacer cuando los deberes regulados no se cumplen?.
Los legisladores canarios y el medio rural
En el preámbulo de la Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, se reconoce que la legislación estatal es excesivamente genérica para regular una situación tan compleja como demanda la realidad física, social y económica de Canarias. En dicho texto se disiente claramente de la propia denominación en negativo que la entonces vigente Ley estatal sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 hacía del suelo que queda desvinculado del proceso urbanizador (no urbanizable), al conferirle un carácter residual, “…no deseable y en todo caso, impropio del papel relevante que el suelo rústico ostenta en el equilibrio natural de las distintas islas del Archipiélago”.
La legislación autonómica restablece el mismo rango y nivel del suelo rústico con el urbano y urbanizable. Establece, además, el estudio pormenorizado del suelo que expresamente el plan municipal excluye del proceso urbanizador orientando su ordenación y gestión a través del señalamiento de diferentes categorías del suelo rústico existentes en el ámbito de la Comunidad canaria. Y, finalmente, en lo relacionado con la gestión del mismo implica al departamento competente en materia agro-ganadera puesto que expresamente reconoce también que la agricultura como actividad productiva es la función primordial de este tipo de suelo. En dicha norma (artículo 3.2.) se define el suelo rústico “como aquel que, bien por sus características naturales o culturales, o bien por su potencialidad productiva dentro de la ordenación general de la economía debe ser expresamente excluido del proceso urbanizador”. A su vez, el artículo 2 de sus Disposiciones Generales dice que “La ordenación territorial y la urbanística procurarán la utilización racional y la debida protección y mejora del suelo rústico, así como el desarrollo armónico de las actividades en el mismo, teniendo en cuenta las características de escasez,
singularidad, no renovabilidad e insularidad del territorio de la Comunidad en cuanto recurso natural”.
Texto refundido de las leyes de ordenación del territorio de Canarias y de Espacios Naturales
Con este interesante precedente, el vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo) desarrolla la normativa sobre suelo rústico, principalmente en sus artículos 54, 55, 62, 63, 64, 65, 66 y 67. Integra y desarrolla la Ley 5/1987, de 7 de abril.
Categorías de protección en la clase de suelo rústico de Canarias
1.Protección Productiva: Protección agraria, forestal, hidrológica y de infraestructuras.
2.Categoría de Asentamiento: Asentamiento agrícola, rural, periurbano, medioambiental y en diseminado.
3. Protección Territorial.
Deberes y derechos de los actores del desarrollo rural
Artículo 62: derechos y deberes de los propietarios de suelo rústico:
· Realizar los actos precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga…
· Conservar y mantener el suelo, su masa vegetal en las condiciones que eviten riesgo de erosión, incendio, daños a la salud pública, al interés general, a los de carácter ambiental y estético…
· Usarlo y explotarlo preservando sus condiciones ecológicas y no producir contaminación de la tierra, agua y aire…
· Asegurar la preservación del carácter rural del suelo.
Las directrices de ordenación del medio rural
Directrices y ordenación general y de ordenación del turismo de Canarias
Esta legislación en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 14, 15 y 16 es desarrollada posteriormente por medio de la Ley 9/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.
Para estos fines, El Título IV (Ordenación territorial) y el Capítulo IV (Protección del Suelo Rústico), contiene las directrices 58 (Generalidades), 59 (Actuaciones), 60 (Espacios Naturales Protegidos), 61 (Repoblación y Reforestación), 62 (Actividades Agrarias), 63 (Asentamientos Rurales), 64 (Asentamientos Agrícolas) y 65 (Protección del Territorio). En el Título VI (Patrimonio Cultural y Paisaje) se incluye el Capítulo II (Paisaje) y otras directrices vinculadas al medio rural como son: la directriz 113 (Paisaje Natural y Rural) y 115 (Periferias Urbanas).
En el Título VII (Territorio y Actividad Económica), el Capítulo I (Bases generales) se destina a las directrices 117 (Objeto) y 118 (Principios) y a recoger los aspectos relacionados directamente con las actividades productivas primarias.
Las directrices del suelo agrario
En el desarrollo de estamateria se debilita el impulso. En el apartado 3 (Determinaciones), dentro de los objetivos se incluyó un subapartado 3.7.2. Actividades agrarias, que textualmente dice: “La producción de bienes y el mantenimiento de valores sociales, culturales, ecológicos y paisajísticos, constituyen dos dimensiones de la actividad agraria. Una y otra se pretenden ordenar desde las Directrices del Suelo Agrario, primeras que el Gobierno decidió iniciar, y que se encuentran en redacción. Las DSA incluyen determinaciones de carácter agrario en otros apartados de las mismas, especialmente en relación con la ordenación del territorio en general y del suelo rústico en particular, centrándose aquí en la definición de los objetivos sectoriales específicos con mayor afección ambiental y territorial, como la diversificación agraria, la aplicación del código de buenas prácticas y el fomento y retribución de las aportaciones intangibles”.
Existe el acuerdo de Gobierno de 6/XI de 2000, por el que se decide el inicio del procedimiento para la elaboración de las Directrices de Ordenación del Suelo Agrario. El Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenación (sectoriales), vino a concretar y desarrollar el procedimiento para la iniciación, formulación y tramitación de las mismas, estableciendo, en su artículo 6, que aquél se iniciará por acuerdo del Consejo de Gobierno, así como el contenido mínimo de dicho acuerdo de iniciación. El Decreto 8/2004, de 3 de febrero, por el que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración de las Directrices de Ordenación del Suelo Agrario. (BOC 2004/027–10.2.2004).
Directrices de ordenación de los recursos forestales, paisaje, litoral y calidad ambiental
· DECRETO 26/2004, de 23 de marzo, por el que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración de las Directrices de Ordenación de los Recursos Forestales.
· DECRETO 27/2004, de 23 de marzo, por el que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración de las Directrices de Ordenación del Paisaje. (BOC 2004/066–5.4.2004).
· DECRETO 28/2004, de 23 de marzo, por el que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración de las Directrices de Ordenación del Litoral. (BOC 2004/066–5.4.2004).
· DECRETO 42/2004, de 30 de marzo, por el que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración de las Directrices de Ordenación de la Calidad Ambiental. (BOC 2004/069–12.4.2004).
La ley de desarrollo sostenible del Medio Rural
· La próxima aprobación de esta norma a nivel estatal repercutirá en todo el territorio nacional.
· ¿Renacionalización del primario y de las políticas sobre el medio rural?
· Adaptación a Canarias.
· Otras Leyes de ámbito estatal (Ley de Arrendamientos Rústicos) y su incidencia en facilitar el acceso a tierras de cultivo en Canarias.
· La UE-27 desmantela la PAC en el 2013 y ¿refuerza el desarrollo rural como alternativa?
· Las ayudas comunitarias al DR son muy limitadas.
Eficacia de las leyes (El País, 27-07)
“La Ley debe constituir una manera de administrar las costumbres de los ciudadanos sin forzar los límites acostumbrados. Debe establecer lo que previamente por conciencia y voluntad ya han asumido, así será oportuna y eficaz” (…) “El auténtico problema no es que las leyes sean eficaces o no ‘per se’, sino que luego no se ponen los medios para hacerlas cumplir” (…) “Las leyes, en la mayoría de los casos, sí podrían ser eficaces; el problema es que la gran mayoría no las cumplimos y no se hacen cumplir”.
El mercado de suelo rústico en Canarias
· Libro Blanco de la Agricultura y el Desarrollo Rural
· Plan Estratégico Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013
· Avance Preliminar del Programa de Desarrollo Rural de Canaria. FEADER 2007-2013
· Diagnósticos que abogan por el aumento de la productividad, equiparación de rentas, profesionalización del sector, creación de pymes, sustitución de importaciones, diversificación de actividades, incorporación de mujeres y jóvenes, relevo generacional, seguridad, retención demográfica, etc.
· Se identifican limitaciones como: minifundismo, elevados costes de instalación, envejecimiento, vivienda, aislamiento…
· La superficie cultivada registrada era en 1996 de 49.552 has. Y en el 2005 son 60.165 has.
· En Canarias quedaban sin labrar 407.625 has. en 1999.
· En la seguridad social hay sólo 5.464 autónomos en el primario (2006)
El mercado de arrendamiento de tierras
· La Ley 26/2005 de 30 de Noviembre por la que se modifica La Ley 49/2003, de 26 de Noviembre de Arrendamientos Rústicos (BOE 287/2005, 1 de Diciembre).
· Encuesta de cánones de arrendamientos rústicos. Años 1998-2004.
· Aparcería, medianería, ‘arrimo’, contrato documentado, pacto oral y ´palabra dada’,..
· Fórmulas de acceso a la tierra en desuso.
Hay demanda de tierras cultivables e inmuebles en el medio rural
Alumnos egresados de Veterinaria, de Módulos agroforestales de FP, de Enseñanzas agroambientales regladas y no regladas, de Emprendedores en Turismo Rural, de egresados de las Escuelas de Capacitación Agraria, iniciativas particulares de Granjas Educativas, de Reinserción, Huertas Terapéuticas, “Hobby Farming”, Agricultura Ecológica, neorrurales, retornados, etc., no encuentran tierras a precios asequibles. Y eso que contamos con 407.625 has. (ISTAC) de tierras no labradas. El planeamiento municipal no prevé las instalaciones ganaderas.
Para otros sectores existen viveros de empresas, trato fiscal diferenciado a viviendas desocupadas, solares urbanos sin edificar y urbanizables no desarrollados, registro de deberes urbanísticos incumplidos, ventas forzosas, opas, etc.
El Banco Mundial impulsó una estrategia de Bancos de Tierras en Brasil y en otros países en vías de desarrollo. (http://www.acciontierra.org). En Asturias funciona desde 1989 una Comisión Regional del Banco de Tierras, organismo autónomo adscrito a la Consejería de Medio Rural y Pesca. En el País Vasco hay un Banco de Tierras Público. La Ley de la CA de Galicia 7/2007, de medidas administrativas y tributarias para la conservación de la superficie agraria ùtil y del Banco de Tierras de Galicia. Hay también en Aragón leyes que regulan los Bancos de Tierras.
Conclusiones
· La tenencia de la tierra es un viejo debate que no se aborda con rigor en las leyes y proyectos de desarrollo rural.
· Las personas y colectivos que quieren instalarse en el campo rehuyen hacerlo en bienes que no sean de su propia titularidad.
· Las ayudas para patrimonio (tierras, granjas, viviendas) no son suficientemente estimulantes.
· El medio rural es un espacio sin certezas económicas, jurídicas y sociales.