FERNANDO COLLANTES
Profesor del Departamento de Estructura e Historia Económica y Economía Pública.
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Zaragoza.
Vengo de la Universidad de Zaragoza y el área en el que estoy especializado es la Historia Económica, que es un área a caballo entre la Historia y la Economía que siempre suscita grandes recelos en cualquier foro, porque cuando se hace Historia siempre se tiene miedo de que se hablen de cosas que no tienen nada que ver con el presente y cuando se hace Economía se tienden a establecer fórmulas o cálculos fuera de la comprensión del especialista.
Empecé en la investigación con mi tesis doctoral sobre la despoblación de la montaña española desde finales del siglo XIX hasta la actualidad, y en los años posteriores he intentado situar el caso español dentro del contexto europeo. Podemos comparar las diferentes cordilleras no sólo entre sí, sino con otras desde la perspectiva de la historia económica y desde la perspectiva de la política rural y de los debates que hoy en día giran en torno a este tema. Mi exposición va a girar en torno a tres partes:
1. La historia económica de las zonas de montaña desde una perspectiva europea. Voy a intentar explicar cómo se transformó la economía de montaña en toda Europa a raíz del crecimiento del sistema económico capitalista a lo largo del siglo XIX. Lo que tenemos hoy entre manos parte de este nuevo sistema y puede ser interesante tener una visión de largo plazo que permita ver qué es lo diferente en la situación actual.
2. La respuesta política que a diferentes niveles -desde el europeo, al nacional, regional y local- se fue dando al problema de la despoblación de las zonas de montaña.
3. Intentaré convenceros de que buena parte de los argumentos que mantengo sobre políticas de montaña y los problemas que tiene desde que se pusieron en práctica a partir de los años 70, son problemas que en realidad se pueden reflejar en el conjunto del medio rural, son problemas que no son exclusivos de las montañas y afectan a un ámbito mucho más amplio que es el de las áreas y la política rural y agrícola.
Tenemos que tener claro que no sólo en España, sino en toda Europa al comienzo de los procesos de industrialización, en torno al 1800, en las zonas de montaña hay una estructura social y económica relativamente parecida. El tipo de economía se parece más en las zonas de montaña de España e Italia, por ejemplo, que en comparación con las zonas de llano de alrededor de las montañas.
Por ejemplo, la estructura social de Andalucía oriental, donde tenemos la cordillera Bética y Penibéticas, se parece más a lo que encontramos en los Apeninos del sur de Italia que a los latifundios de Andalucía occidental, y esto lo vemos en toda Europa.
Allí donde tenemos montaña se acaba teniendo una economía parecida. Esto supone que los rasgos definitorios de la economía campesina de montaña son:
· El predominio de la pequeña explotación mixta. Es algo habitual. En torno al 1800 tenemos familias de campesinos que controlan pequeñas parcelas de tierra en propiedad o a través de arrendamientos que poco a poco logran consolidar en una propiedad privada. Y esta pequeña explotación es la base de la economía en un primer momento.
· El predominio de la mano de obra familiar. Es mano de obra no remunerada. En todas las casas de la montaña europea encontramos a la familia campesina que intenta apañarse en su pedazo de tierra sin recurrir al trabajo asalariado. Las proporciones cambian según la parte europea de la que hablemos, pero aproximadamente nueve de cada diez zonas trabajadas con estas explotaciones son trabajadas por la familia y sólo una era trabajada por un obrero asalariado que era contratado por la familia para momentos muy concretos del ciclo agrario.
Desde el punto de vista productivo, las tierras tenían orientación mixta; a la altura de 1800 hay algunas explotaciones en Europa muy especializadas y, sin embargo, en las zonas de montaña casi en ninguna zona de Europa encontramos agricultores plenamente especializados en algún producto concreto. Lo que tenemos en la mayor parte de las zonas de montaña es una economía mixta, en la que se intenta combinar agricultura y ganadería.
· Pluriactividad y economía familiar adaptativa. Estos campesinos que tenemos en todas partes en la montaña europea no están replegados sobre su propia explotación, sino que además de tener la explotación familiar, desarrollan una amplia gama de actividades. A veces, es en los momentos más bajos del ciclo agropecuario, donde hay menos que hacer en la explotación, encuentran trabajos como jornaleros en las tierras bajas, alguna manufactura, las hijas suelen emplearse en el servicio doméstico… hay una serie de oficios que son más bien temporales y que a veces implican inmigración a lugares más o menos cercanos y que son fundamentales para el sostenimiento de estas economías de montaña.
¿Por qué es importante la pluriactividad y ver al campesino más allá de trabajadores agrarios volcados en sus explotaciones? Porque de algún modo muestra que en 1800, cuando el capitalismo empieza a abrirse en toda Europa, estas zonas de montaña no están cerradas al nuevo sistema que se está abriendo. Hay vínculos con la economía más global que se está formando, no están apartados de ese mundo que va a ir creciendo sino que a través de estos oficios, trabajos estacionales, de producciones que pueden desarrollar para la venta en otros puntos… todo esto comunica a los campesinos con otras partes de la economía europea.
Cuando el capitalismo surge a partir del siglo XIX tiene una forma fácil de influir en lo que está ocurriendo en las zonas de montaña, porque los propios campesinos de montaña están ya bastante vinculados a lo que ocurre en las zonas bajas.
De ahí que haya que estudiar el fenómeno no de acuerdo a familias que tienen una explotación y ya está, que intentan cubrir la mayor parte posible de necesidades a base de esta explotación, sino que tenemos que verlo como gente que desarrolla estrategias complejas no sólo en su explotación, sino otras cosas, que los proyectan a un mundo que está fuera de las montañas. Así que cuando ese mundo que está fuera de las montañas empieza a transformarse los efectos sobre las montañas van a ser muy fuertes, no es como si las montañas estuvieran totalmente aisladas.
Todo empezó en Gran Bretaña con la Revolución Industrial en la segunda mitad del siglo XVIII. Por su puesto, a España llegó más tarde. Primero se expandió a Europa central y noroccidental a lo largo del siglo XIX y, a la altura de la primera Guerra Mundial, Francia y Alemania no eran países precapitalistas, sino que ya tenían un volumen de industria muy importante. Desde el siglo XX, sobre todo después de la segunda Guerra Mundial, fue cuando se produjo la gran explosión del capitalismo en los países de la Europa del sur.
Se siguieron entonces tres pasos: primero islas británicas, después Europa noroccidental y después Europa del sur y del este, que conoció la gran transformación a raíz de la Segunda Guerra Mundial.
Las investigaciones que hecho sobre distintas partes de la montaña europea apuntan a tres efectos clave que este nuevo sistema despliega en las áreas de montaña:
· Una transición desde campesinos a agricultores. Cada vez más, conforme avanza el capitalismo, dejamos de tener campesinos con una orientación mixta y tenemos campesinos especializados en una o dos producciones claves. Cada vez más se integran en un mercado más competitivo y especializado y cada vez más lo que intentan es sacar su ventaja comparativa (en el Ebro, por la humedad, se olvidan del cereal y se dedican a las vacas, por ejemplo) y así se consigue más dinero. Este tipo de proceso, de sustitución de las producciones menos rentables por las más rentables, lo encontramos en todas partes de Europa durante el siglo XIX.
· Cada vez más los agricultores están integrados en una cadena agroindustrial. Los datos sobre la capitalización de los agricultores demuestran la paulatina llegada de los tractores a las zonas de montaña, en 1982 había 15 tractores por cada cien explotaciones en la zona de montaña, y en el resto de zonas era de 25. Pero hay una tendencia clara a la integración de los agricultores de montaña desde el punto de vista de la compra de tractores que son fabricados por empresas capitalistas creadas por la industrialización. Además, cada vez más, la ganadería se basa en el consumo de piensos industriales, y hay una tendencia clara en las zonas de montaña al descenso del número de hectáreas que se dedican a forrajes y pastos para alimentar a los animales, lo que indica que el ganado se alimenta en mayor medida de otras cosas. El proceso aquí es, sin embargo, más lento que en las zonas de llano, donde se
aprecia una ganadería intensivamás clara, pero también vemos que en el proceso está teniendo lugar en las zonas de montaña. Esto ocurrió en España en la segunda mitad del siglo XX y en la mayor parte de los países europeos ocurrió cuando acabó la primera Guerra Mundial.
· Hay que tener en cuenta el papel que las zonas de montaña han tenido en la formación del sistema energético de muchos de los países europeos. En países como España o Italia han tenido un papel importante en la conformación del sistema energético. Hay indicadores básicos que reflejan que en España domina el carbón en las zonas de montaña y, sobre todo, vemos que durante buena parte del desarrollo económico español las zonas de montaña fueron decisivas para la fuente de energía clave para el desarrollo de la industrialización española que sería la electricidad. En 1962 la potencia instalada en las centrales eléctricas en las zonas de montaña doblaba a la que se encontraba instalada en otras zonas no montañosas. En las últimas cuatro décadas sabemos que ha habido unas instalaciones hidroeléctricas muy importantes en zonas que no son de montaña, pero eso ha sido después. Durante la primera fase de la industrialización española las zonas de montaña juegan un papel clave desde el punto de vista hidroeléctrico. Pasó exactamente lo mismo en los Alpes suizos y en los italianos, estas zonas cumplen un papel decisivo.
Todos estos kilovatios en las zonas de montaña sólo surgen a partir del momento en que tenemos industrialización alrededor de las montañas, ya que el carbón y el potencial hidroeléctrico estaba allí, lo que hace que estas zonas adquieran una nueva funcionalidad en el desarrollo de la industrialización y eso genera inversiones de origen urbano que va a las montañas para intentar explotar un recurso que sólo está allí.
· Al mismo tiempo, ha habido toda una serie de sectores industriales que han mostrado una tendencia a situarse en lasmontañas simplemente porque ahí estaba la energía. En Aragón hay casos claros como el complejo electroquímico de Sabiñánigo y como éste hay muchos otros ejemplos en Francia, Suiza e Italia; industrias que se localizan cerca de donde está la energía. En España, conforme avanza el siglo XX, se va yendo hacia tarifas unificadas de electricidad y ya no es tan decisivo situarse en lasmontañas, uno puede situarse en el llano y tener electricidad al mismo precio que en las montañas, pero eso no fue así siempre, hubo grandes periodos en Europa donde tener una ubicación de montaña era una gran ventaja para sectores intensivos en energía. Por su puesto, esto nunca hizo de lasmontañas territoriosmás industrializados que las zonas bajas. En España, tanto en 1951 y 1989, la intensidad industrial es entre tres y cinco veces inferior en las zonas de montaña con respecto al llano; sin embargo, vemos que en 1989 la brecha industrial entre ambos es mucho menor que en la etapa inicial de desarrollo, y si miramos la desagregación por grandes zonas de montaña, podemos comprobar que zonas como El Pirineo catalán han llegado a estar bastante cerca de la media de España.
· Lo que intento decir es que hay un volumen nada despreciable de empresas industriales que se han venido a las zonas de montaña en el siglo XX y del mismo modo que la industrialización generó una funcionalidad energética para las zonas de montaña, como se generalizaron niveles de vida cada vez más prósperos en todo Europa, surgió algo que hoy en día es más potente que esta producción energética, que es la función turística.
Hasta finales del siglo XIX las ciudades europeas tenían todas unos niveles de vida bajísimos –las condiciones de salubridad eran malísimas, la mortalidad era superior en las ciudades europeas… pero a finales del XIX en todos los lugares de Europa, las clases medias y, sobre todo, las clases altas tienen claro que el medio rural, especialmente las montañas, donde el clima es más frío, tiene una funcionalidad a la hora de mejorar la calidad de vida de la gente urbana. Estas élites urbanas comenzaron a construirse segundas residencias, los empresarios empezaron a levantar balnearios por toda Europa para estas élites urbanas… cuando todo esto ocurrió, el destino principal de estas inversiones fueron las zonas de montaña. Lo que intento decir es que las zonas de montaña no son necesariamente más marginales que otras zonas rurales, en muchos aspectos, han podido ser privilegiadas. No lo son desde el punto de vista agrario, pero desde la perspectiva energética y turística, algunas, no todas, han podido tener un grado de marginalidad inferior a otras zonas rurales.
La historia cambia mucho en las diferentes zonas. El turismo en las zonas de montaña españolas inicialmente se concentró en el Pirineo en las estaciones de esquí, ahí es donde se produjo la mayor difusión del turismo rural a partir de los años 90, y tuvo una intensidad turística superior al resto de España. Desde fin del siglo XIX ha servido como espacio recreativo y turístico para las élites urbanas, y esto no se hubiese producido nunca sin la industrialización.
Esto es compatible con que muchas otras zonas de montaña no tengan esta potencialidad y no se beneficien de igual medida.
La aparición de nuevos sectores como la industria, la energía o el turismo propiciaron un cambio ocupacional, que mide a qué sectores de actividad se dedicaba la población. He estudiado las tres partes de los Alpes –suizos, franceses e italianos– entre 1886 y 1990 y podemos ver cómo a finales del siglo XIX en los Alpes suizos sólo un 49 por ciento de la población trabajaba en agricultura, el 51 por ciento se dedicaba a otras actividades, como la industrial, que se estaba localizando allí desde principios del siglo XIX y, cada vez más, conforme avanza el siglo XX será clave el sector turístico y el de la construcción enlazado a las estaciones de esquí, con lo que al final del periodo el peso de los agricultores en los Alpes suizos es muy pequeño.
En los Alpes franceses e italianos el proceso siguió la misma dirección. Cuando acabó la segunda Guerra Mundial ni en los Alpes franceses ni en los italianos los agricultores son ya más del 50 por ciento de la población. Éste es el cambio fundamental que se ha producido en la historia económica de las zonas de montaña, a partir de ahí, es cuando podemos empezar a entender el fenómeno de la despoblación rural.
Me gustaría aclarar que no todas las zonas de montaña están despobladas. Una despoblación tan intensa como la que se ha producido en el interior de España es algo que tenía que ocurrir y que ha pasado antes en otras partes. Sin embargo, los Alpes suizos tienen el doble de población de la que tenían a mediados del siglo XIX, desde que apareció la industrialización han duplicado su población. No hay el más mínimo rasgo de despoblación en el último siglo y medio. Otras zonas, como las tierras altas escocesas se caracterizan por haber tenido despoblación durante la fase de industrialización en las islas británicas, hasta la Segunda Guerra Mundial, y luego, en las últimas décadas, han vuelto a ganar población sobre la base de esta nueva funcionalidad turística y residencial, es un patrón diferente al que tenemos en el sur de Europa.
En países como Francia tenemos un proceso de despoblación a muy largo plazo y que ha persistido hasta fechas muy recientes; a mediados del siglo XIX, conforme la industrialización se va abriendo paso, hay varias zonas de montaña que empiezan a perder población, y en el periodo de entreguerras, entre 1911 y 1946, la despoblación es un proceso generalizado y muy importante. Se pierde el 0,8 por ciento de población anual y se acumula año tras año de tal forma que la mayor parte de zonas de montaña de Francia se caracterizaron durante la Segunda Guerra Mundial por la desertización demográfica y el abandono. Puede observarse que después ha habido una recuperación demográfica tras la segunda Guerra Mundial.
En Italia también se encuentran zonas que no han sufrido despoblaciones con el paso de los años, los Alpes juegan un papel estratégico para la economía italiana. Aunque ha habido zonas concretas en los Alpes que sí se han despoblado, en su conjunto, el balance global no es de despoblación sino de crecimiento demográfico, pequeño, pero crecimiento.
El patrón que nosotros conocemos es el de Europa del sur, que aquí podemos tener representado por losApeninos. Hasta la segunda Guerra Mundial hay crecimiento demográfico sobre la base de una economía rural muy tradicional; cuando llega el desarrollo económico tras la guerra se produce una enorme despoblación que va desde los Apeninos hasta las diferentes ciudades en las proximidades de la cordillera.
Esto es lo que ha pasado también en España, donde podemos ver que, con excepción del Pirineo, en la segunda mitad del siglo XIX hasta 1950 la montaña española tiene población, incluso crece un poco sobre bases tradicionales, sobre una economía de campesinos y agricultores especializados, y cuando se produce la gran explosión de desarrollo económico en España la respuesta por parte de las zonas de montaña es la despoblación, igual que ocurrió en Italia en las mismas fechas y en Francia en etapas anteriores. La montaña interior es la zona más despoblada.
A través de los estudios que he ido haciendo de las montañas españolas y las europeas tenemos que centrar la atención en las dos grandes causas de esta trayectoria demográfica:
· La estructura ocupacional. Las zonas con una economía fuerte, industria, turismo o sectores que no fuesen la agricultura han conseguido evitar la despoblación. Las zonas a las que el desarrollo del país les ha pillado siendo zonas agrarias, tradicionales, de campesinos… se han despoblado y esto se ha producido en toda Europa. Donde no hay diversidad sectorial, hay sociedades campesinas que subsisten mientras no haya algo mejor, algo que en la Europa central no empezó a surgir hasta la segunda mitad del 20 y en se notó a finales del XIX. Sin embargo, la idea es la misma: si sólo tienes agricultura, tarde o temprano te vas a despoblar, en cuanto llegue el desarrollo económico a tu país.
· También influye algún otro elemento, como lo que yo llamo ‘penalización rural’. Los historiadores económicos hablamos de penalización urbana para referirnos a estas ciudades que había, por ejemplo, en Inglaterra durante la revolución industrial, que eras ciudades sucias, con una gran profusión de enfermedades, con condiciones de vida malísimas, llenas de humo, contaminadas… por eso se pensó que muchas ciudades estaban penalizadas en su nivel de vida respecto al campo y las élites se establecían alguna residencia en el campo y no venían a la ciudad porque no había llegado el alcantarillado, la sanidad pública… una serie de infraestructuras que iban a lograr parar esa penalización urbana.
Durante mucho tiempo en Europa el campo se hacía más fuerte, más sano, y eso empezó a cambiar a finales de siglo XIX, cuando empiezan a mejorar las condiciones de vida en las ciudades; es entonces cuando se da la situación contraria: las facilidades sanitarias y el acceso a los servicios que te hacen la vida más fácil están en las ciudades. Este fenómeno es una causa importante en términos de despoblación y no debemos perderlo de vista cuando se hable de política rural.
Las consecuencias de la despoblación las conocemos. Se produjo:
· Desestructuración demográfica. Si comparamos las estructuras demográficas de la montaña con las de los territorios que lo son vemos que cada vez más las zonas de montaña, por culpa de la despoblación, se convirtieron en zonas donde los hombres eran más abundantes que las mujeres, sobre todo, los hombres jóvenes solteros. El éxodo rural produce un daño demográfico muy fuerte a las comunidades allí donde hubo despoblación. Esto ocurre de forma mucho más fuerte en el interior de España, donde hubo tasas de despoblación altísimas, que no en Francia a finales del siglo XIX; el caso de España es extremo y en todas partes encontramos esta brecha cada vezmayor entre las estructuras demográficas de lamontaña y el resto del país.
· Desestructuración social. Sabemos que hay un modo de vida y una sociedad que se ve desarticulada por el éxodo rural. En las últimas décadas se intenta recomponer esta sociedad rural y recomponer las distintas partes de la sociedad civil, aunar iniciativas y recomponer el tejido social, asociativo, cultural, económico…
· Sabemos que la despoblación generó una respuesta política, ya que consideraron que las distintas zonas no podían estar expuesta a esta sangría demográfica y, como la montaña parecía una zona más marginal que las demás, con una despoblación más fuerte que otras áreas, se creó una política de montaña. A nivel europeo la cosa empezó con la directiva 268 del año 75, que estableció un marco para subsidiar a los agricultores de montaña. Por primera vez, una política se fijaba en un territorio, la montaña, y no en un sector, y en los agricultores. Lo que estableció esta directiva ha sido la base de las políticas de los diferentes gobiernos nacionales y comunidades autónomas desde los 80.
En el origen de esta directiva europea no está el frenar la despoblación de la zona de montaña, no tenemos que caer en este error, en este caso fue el hecho de que Gran Bretaña presionó fuertemente para subsidiar a los agricultores y éste fue el origen de esta política de montaña europea.
A partir de esta directiva, dos objetivos han pugnado en las diferentes administraciones y no está claro que sean compatibles: el objetivo social y el medio ambiental. Desde esta directiva europea existen sombras, ambigüedades, que en el caso de España se traslada a nuestra legislación.
La ambigüedad se refiere a que una cosa es hacer política social para frenar la despoblación de la montaña y ayudar a su gente, y otra cosa diferente es hacer una política ambiental para que ciertos valores de las zonas de montaña se preserven. Sabemos que esto no es incompatible, pero no es lo mismo, y la directiva 75/268 no es un intento para demostrar que esto era compatible, simplemente se hizo una política para ayudar a los ganaderos y agricultores de montaña y para preservar los paisajes de montaña, los bosques… pero no se hizo nada para hacer los dos objetivos compatibles.
A partir de ahí, la directiva europea establecía indemnizaciones compensatorias de montaña, que es el instrumento clave de la política de montaña en España desde los años 80.
En nuestro país, ya desde la elaboración de la Constitución, hay una mención a las zonas de montaña y hay una idea de que hay que incorporar esa directiva europea y hacer algo en términos de política de montaña. Hay una referencia a esta necesidad de una política de montaña y conforme se establece el primer gobierno estable la UCD se va a dar forma a esta Ley de Agricultura de Montaña que verá la luz en el año 1982. Aunque luego habrá un cambio de Gobierno, realmente el PSOE lo único que hizo es prorrogar esta política de montaña sobre las bases que había puesto la UCD.
Los socialistas en los debates parlamentarios fueron tremendamente críticos con esta política de montaña, sin embargo, cuando llegaron al poder aplicaron la ley de la UCD sin ningún cambio y eso se mantiene más o menos hasta la actualidad. La Ley de Agricultura de Montaña tenía dos instrumentos:
1. Las indemnizaciones compensatorias, que intentaban proporcionar, como en toda Europa, una subvención anual a los agricultores de montaña. Una subvención que si la unía a las demás ayudas que podía percibir a través de la Política Agrícola Común iba a proporcionar una prima a los agricultores de montaña
2. También se prevé como instrumento unos programas que recuerdan mucho a los LEADER, eran unos grupos de acción local que intentaban llevar a cabo actividades para intentar crear una economía más fuerte a partir de este tipo de asociación de montaña.
Si intentamos hacer un balance de todos los instrumentos, las indemnizaciones compensatorias tuvieron tres problemas fundamentales:
1. Indemnizaciones de baja cuantía. Todavía hoy lo son. En los 90 hablamos de que cada agricultor o ganadero de montaña recibía entre 400 y 500 euros al año. Hoy en día la cantidad es superior a ésta pero tampoco es mucho; es una cantidad de dinero que se da para que los agricultores y ganaderos cumplan unas determinadas funciones, pero difícilmente podemos esperar de ella que altere las decisiones de los agricultores y ganaderos. (Si hay un problema de cierre de explotaciones por falta de sucesiones, nada de esto se va a arreglar por 400 o 500 euros al año. Es una compensación a posteriori, para la gente que se queda en el sector, pero esto no va a hacer que nadie se quede en el sector, es muy poco dinero).
2. Escasa difusión a los agricultores pequeños en el caso de España. Aquí los grandes beneficiarios tenían explotacionesmedianas y grandes, algo tecnificadas y competitivas. El porcentaje de explotaciones beneficiarias en 1989 y en el 99 refleja que era superior en el Pirineo a cualquiera de las otras zonas de la montaña española, y éste era, sin embargo, el sector más capitalizado y desarrollado. Esto lo encontramos por toda Europa, incluso hay gente que dice que hacemos mal en llamar a estas indemnizaciones compensatorias porque, aunque lo parecen, porque la gente de la montaña ganan algo que no tienen los del llano, tampoco equilibran y al final, este tipo de indemnizaciones agrandan la brecha entre los agricultores de montaña más desarrollados y los más marginales, porque son los primeros los que en mayor medida reciben este tipo de indemnizaciones. En España, por ejemplo, si no tienes una explotación de dos hectáreas no puedes percibir esta indemnización. Esto obligó a los agricultores de la montaña sur a quedarse sin indemnización, cuando en muchos casos eran explotaciones pequeñas de una hectárea, el resto no era suyo, era arrendado y se ganaban la vida con otras actividades complementarias. Podemos discutir si esto es bueno o malo. Por un lado, se apostó por las explotaciones que pueden tener más viabilidad y cierta permanencia en el futuro, pero el contenido social que tenían las indemnizaciones de montaña estaba muy subordinado al objetivo más general de modernizar la agricultura; es lo que importó, y para las personas más pobres de la zona de montaña estas indemnizaciones no supusieron absolutamente nada.
3. El gran problema fue que las políticas de montaña, al principio y todavía hoy, se caracterizaron por un sesgo agrarista. Es el problema central en Europa desde 1975 y en España desde 1982. A pesar de los cambios que se han producido en los últimos años, no se ha modificado en lo sustancial, seguimos teniendo un sesgo agrarista, seguimos pensado las políticas de montaña en términos del sector agrario. Puede que el discurso nos esté llevando a otro lado y diga que las políticas son cada vez más multisectoriales, completas… pero si seguimos el rastro del dinero vemos que la mayor parte de las veces acaba en el sector primario.
Hay sesgo, porque en el caso de un país atrasado como era España, donde estos cambios llegaron con mucho retraso, los agricultores estaban lejos de ser la mayoría de la sociedad de montaña. En 1981, justo cuando se terminaba de aprobar la Ley de Agricultura de Montaña, todo el mundo que estaba en Congreso y el Senado cuando se elaboraba esta Ley daba por hecho que todas las comunidades de montaña eran comunidades agrarias y a partir de ahí comenzaron a discutir si se daban las indemnizaciones de una manera u otra.
A poco que se hubiera hecho un informe sobre la estructura ocupacional de las zonas de montaña habrían visto que sólo el 41 por ciento del empleo allí era agrario. El 51 por ciento de la gente estaba en otros sectores, por lo que la Ley actuó en una parte pequeña de esas zonas de montaña.
Había una excusa, en 1960 todavía teníamos una montaña tradicional en la que la mayor parte de la gente eran agricultores y ganaderos, pero en 1981 esto no era así. La Ley se hizo sin ningún tipo de informe técnico para evaluar la estructura poblacional de las comunidades de montaña y todo el mundo dio por hecho que era población agraria y estaban equivocados, nadie fue consciente de esta realidad.
El problema no es que estuvieran equivocados en 1981 cuando sacaron la ley, sino que en los 25 años que han pasado desde entonces esto no ha hecho más que avanzar, y hoy en día el 16 por ciento de la gente que vive o que trabaja en zonas de montaña se dedica a la agricultura; hay un 84 por ciento de gente de zonas de montaña que no se dedica al principal instrumento de las políticas de montaña. Esto para mí es el nudo del asunto.
Debo referirme a dos cambios importantes que me obligan a suavizar la reflexión que vengo haciendo: es verdad que poco a poco va habiendo cambios y las administraciones van reconociendo que no todos somos agricultores; LEADER es un ejemplo bueno, ha sido un proyecto que ha subvencionado iniciativas de turismo rural y ha ejercido un contrapeso saludable que ha inyectado en muchas comarcas fondos públicos, cantidades que se han juntado con fondos privados y han servido para desarrollar otros sectores para crear una economía sólida y reducir este sesgo agrarista.
Gracias a LEADER la política pública que se despliega en zonas de montaña no es tan agrarista como lo había sido en su ausencia. LEADER de algún modo viene a compensar el hecho de que nunca se llegaran a poner en práctica en serio los programas de desarrollo local que estaban considerados en la Ley de Agricultura de Montaña. Entonces hubo algunos inicios de puesta en marcha de estos grupos, pero fue sobre todo a raíz de LEADER cuando el modelo se generalizó; lo cierto es que con este proyecto las zonas de montaña se han visto bien tratadas, es un agente dinamizador del medio rural, pero si seguimos la pista de la mayor parte del dinero que entra vemos que va a los agricultores. Sin embargo, desde el punto de vista de las competencias, ningún gobierno en Europa va a dejar en manos de los grupos de acción local toda una serie de competencias que considera estratégicas o básicas para mitigar la penalización rural –educación, sanidad…–, por lo que no es sólo una cuestión de dinero, LEADER tiene sus límites.
Sí está claro que en los últimos años la UE insiste en que las indemnizaciones compensatorias estuvieran moduladas desde el punto de vista ambiental, es un caballo de batalla viejo pero parece que cada vez más los diferentes gobiernos empiezan a tener en cuenta establecer unos mínimos de buenas prácticas ambientales para que los ganaderos y agricultores de montaña tengan subvenciones. Este es un cambio positivo porque sirve para que veamos cómo se puede hacer compatible el objetivo social de la política de montaña con el objetivo ecológico. En 1975 se dijeron que se iban a dar indemnizaciones para conseguir los dos objetivos sin decir más, con lo cual es muy discutible que pudieran alcanzar su cometido.
Gracias a esta modulación se pueden vincular las dos cuestiones. Todo lo que sea modulación ambiental, por lo menos, elimina algunas de las incoherencias que había en el planteamiento anterior. Ahora, todo esto está en pañales y el sesgo agrarista sigue ahí porque las ayudas están muy bien, pero la gran mayoría de la población de la montaña no está empleada ya en el sector agrario.
Aunque para España Europa es un modelo a seguir, lo cierto es que en política de montaña también se equivoca, y lo que puso en práctica a partir de 1975 tal vez no soporta un análisis serio.
En 1980, en la mayor parte de la montaña europea, los agricultores eran una parte pequeña de la sociedad de montaña; España, por ser un país relativamente atrasado todavía tenía un porcentaje de hasta el 40 por ciento de agricultores, pero la mayor parte de las zonas tenían porcentajes menores. En los Apeninos se sitúa en el 30 por ciento y en los Alpes todavía es más bajo. La clave fue que Gran Bretaña, en sus negociaciones para adherirse a la UE, consideró que éste era un punto clave a negociar.
Desde una perspectiva a largo plazo, lo que podemos ver es que el cambio ocupacional en las zonas de montaña es un desenlace inevitable porque nos lleva a él cualquiera de los caminos que pueda seguir una zona rural o de montaña. Una zona con un gran potencial para la explotación energética, para la industria, para el ski… enseguida deja de ser una zona agraria; en España, el caso de los Pirineos es claro. Pero si no existen estas potencialidades y el país se desarrolla, la gente se irá, como ocurrió en España, por lo que el cambio ocupacional es inevitable también en zonas marginales.
Este no es un problema exclusivo de las zonas de montaña, la PAC y la política local que está dentro de la PAC tiene el mismo problema, sabemos que desde hace años la UE reconoce que las zonas rurales no son sólo zonas agrarias y que cada vez esto está más en el discurso; ahora tenemos un segundo pilar: la idea de que junto a la agricultura la PAC tiene que incluir un elemento de desarrollo rural que de algún modo recoloque la existencia de esta nueva realidad.
El discurso de la UE es que se reconoce un segundo pilar porque la realidad ha cambiado, como ahora hay otros sectores además de agricultores, es preciso prestar atención también a esos otros sectores de la economía rural. Creo que esta interpretación es una tergiversación y es tan poco sostenible como las políticas de montaña de 1975. De nuevo la clave aquí es la presión, en este caso externa a la UE, que va en la línea de reducir todas las ayudas agrarias y todo lo que suene a proteccionismo, y esto hace que cada vez más vaya el dinero al segundo pilar.
Si analizamos a dónde va el dinero en este segundo pilar, encontramos que en todos los países, excepto en los británicos, la mayor parte del dinero destinado al desarrollo rural va al bolsillo de los agricultores, en Inglaterra no pueden porque saben que los agricultores son una minoría, pero en Francia sí, con lo que al final el dinero se acaba dando a la misma gente, y España está más cerca del caso francés que del británico.
Si miramos los datos de población activa agraria en las zonas rurales encontramos que la historia de las zonas de montaña no es excepcional y el cambio ocupacional en las zonas rurales es inevitable. En un país desarrollado en el que enseguida empiezan a surgir industrias y nuevas actividades recreativas, como en Inglaterra ya en la primera Guerra Mundial, tenemos sólo un 33 por ciento de agricultores en las zonas rurales, éste es un ejemplo de zona dinámica.
Pero si uno es Francia o España, que se desarrollaron más tarde, al final también acaba habiendo un cambio ocupacional. En Francia era ya sólo un 35 por ciento de la población rural en 1970, hoy son muchos menos aunque su peso político es enorme y en Francia, como en España, la mayor parte de la gente sigue identificando agricultura y ruralidad, pero lo cierto es que en los años 70 esta identificación ya se había roto.
A partir del carácter generalizado del cambio ocupacional rural, pienso que la PAC tiene un sesgo agrario muy fuerte que no se corresponde con la realidad de las zonas rurales.
Desde este punto de partida, ¿hacía donde podíamos caminar? Todo lo que sea abandonar el sesgo agrarista creo que es positivo. La mayor parte del dinero agrario sabemos que va a las grandes explotaciones, no al pequeño campesino, que a ellos también, y necesitamos abandonar este sesgo agrarista. No tiene sentido que tengamos una política agraria, la PAC, y dentro de ella algo llamado desarrollo rural. Esto es el mundo al revés; lo natural es que tuviéramos una política rural y dentro de ella una política agraria como uno más de los elementos de lo rural, no tiene sentido una Dirección General de Agricultura y en medio de eso una Agencia para el Desarrollo Rural, de igual forma que tampoco tiene sentido que tengamos un Ministerio de Agricultura y dentro de él una Dirección General para el Desarrollo Rural.
Es importante ir más allá de la reivindicación de políticas para otros sectores, no es sólo una cuestión de que debería haber más para los otros sectores y menos para la agricultura.
En mi opinión, hay una serie de elementos que no son un escenario concreto pero que deberían dominar una política global en un futuro. Son elementos que no tienen nada que ver con la producción sino con la dinamización rural porque la mejor política rural es la que permite que vivir en los pueblos sea algo razonable, que no esté penalizado con respecto a vivir en las ciudades. Podemos hablar de educación, de sanidad y de infraestructuras, equipamiento… ahí está el centro del problema, una verdadera política rural tiene que ir ahí, necesitamos cambios que vayan más allá del ámbito productivo, necesitamos que todas estas cosas entren en los debates de la política rural y a día de hoy a penas están. Necesitamos que el aspecto rural entre en todos estos debates y hacer compatible que la cuestión rural importa, por un lado, a la gente que está en el medio rural, pero también con que el medio rural también es importante desde fuera. Necesitamos diferenciar lo rural desde dentro y desde fuera y que cada una de las dos partes reconozca que la otra tiene algo que decir.
No necesitamos una política de montaña, necesitamos una buena política rural que preste atención a las necesidades de cada zona y evite la penalización rural y potencie las actividades estratégicas de cada zona. La pinta que tiene es que vamos a tardar mucho en vivir en un mundo de estas características, si es que alguna vez lo hacemos, mientras tanto seguimos necesitando una política de montaña porque puede ser nuestra única vía para alcanzar una política rural efectiva.