LOURDES VILADOMIU CANELA
Grup de Recerca en Desenvolupament Rural (DRUAB)
Universitat Autònoma de Barcelona
La ponencia se estructura en los cuatro bloques siguientes:
– El concepto de zona de montaña y su aplicación en la UE.
– Evolución reciente y caracterización de las zonas de montaña europeas.
– Planteamientos teóricos.
– Política agraria y rural europea.
1. El concepto de zona de montaña y su aplicación en la UE
A nivel europeo, al igual que en muchas otras zonas geográficas, existen dificultades a la hora de delimitar las zonas de montaña. De un lado, la definición puede aplicarse a unidades territoriales diversas -provincias (NUTS III), comarcas, municipios- con implicaciones diferentes.
El municipio es la unidad territorial utilizada en la definición de zonas desfavorecidas de montaña (35% de la superficie de la UE-15, 28% UE-25), pero en Cataluña a menudo se utiliza las comarcas y en otros países los NUTS III. La altitud media del municipio y desnivel son los criterios mas utilizados en la definición, no obstante los valores de referencia utilizados en los países de la UE son cambiantes. En algunos países se exige una altitud media del municipio de 1.000 metros, mientras que otros se conforman con 500 metros. Igualmente la pendiente media oscila entre el 15 y el 25%. Por otro lado, se han registrado muchas modificaciones en el tiempo en los mapas correspondientes a las zonas de montaña, lo que denota la dificultad de validar ciertas mediciones. En consecuencia, existe hoy por hoy una falta de acuerdo a nivel europeo sobre unos criterios y umbrales homogéneos que faciliten definir las zonas de montaña en Europa.
2. Evolución reciente y caracterización de las zonas de montaña europeas
Las zonas de montaña europeas presentan una fuerte heterogeneidad, con diferencias marcadas entre las zonas próximas a los entornos urbanas, las zonas turísticas y las zonas remotas. Esta última categoría es la que continúa experimentando efectos socioeconómicos recesivos. Otra clasificación diferencia entre las zonas de montaña exitosas y las que están en declive. Diferentes indicadores socio-económicos (evolución de la población, ocupación no agraria. y renta per capita) nos manifiestan esta diferente evolución.
Se aprecia una perdida de identificación de las zonas de montaña con la actividad agraria, tanto en términos de superficie agraria dada la creciente predominancia de la superficie forestal y la urbanización de las mejores tierras agrarias; como en la caída de la ocupación agraria y la reducción del ratio ente explotaciones agrarias/otras empresas.
El crecimiento de las actividades turísticas, la importancia de la segunda vivienda y la construcción de todo tipo de infraestructuras han situado a las zonas de montaña en una mejor posición para atraer inversiones y fijar población y ocupación no agraria. Este crecimiento se refleja en una mejora de los niveles de vida y bienestar de la población. Así por ejemplo en Cataluña en el periodo 2000-06 todas las comarcas de montaña con la excepción de Berguedà y Ripolles han registrado tasas superiores de crecimiento del empleo no agrario que la media catalana, además algunas comarcas de montaña registran los valores mas elevados de Cataluña. Asimismo las comarcas de alta montaña han registrado un comportamiento demográfico muy favorable. En 2002 el mayor nivel de renta comarcal se situó en algunas comarcas del grupo de montaña.
Además se experimenta una disminución del aislamiento, gracias al desarrollo de las infraestructuras físicas y sobre todo al cambio experimentado en las comunicaciones.
3. Los modelos teóricos inspiradores de la política de montaña
De forma sintética podemos destacar que las políticas implementadas en las zonas de montaña europeas se han basado en los planteamientos siguientes:
– Compensación de handicaps y ayudas para mantener población
– Desarrollo endógeno con un enfoque ascendente y participativo.
– Desarrollo territorial: convergencia socio-territorial.
– Desarrollo rural integrado: coordinación y diversificación.
– Las redes: el distrito rural.
4. La política de la Unión Europea: evolución
El desarrollo de las zonas rurales, incluyendo las zonas de montaña, se centró durante mucho tiempo exclusivamente en el desarrollo agrario, consistente en una política de modernización de las estructuras agrarias. Bajo este enfoque el territorio se consideraba de forma homogénea y no se daba consideración a la peculiaridad de la montaña. De hecho en el marco de la modernización agraria las zonas de montaña no tenían ventajas competitivas y se aceptaba la desaparición de las explotaciones y el abandono de las zonas de montaña por parte de la población como un mal inevitable. El impacto de esta política de modernización e intensificación fue negativo para el mundo rural de la montaña.
En 1975, la UE introdujo las Indemnizaciones Compensatorias (IC) de montaña, es decir unos pagos orientados a compensar los handicaps derivados de la montaña. Fue el primer ejemplo en el que la política agraria asumía la diversidad territorial. En España, la cuantía distribuida por las IC ha sido baja aunque ha ido en aumento (en 2006 en España fue de 16 euros por ha, en Cataluña de 24 euros y en la UE-15 de 78 euros). Además las diferencias en los pagos medios son muy grandes a nivel europeo (desde un mínimo por explotación de 200 euros en algunos de los nuevos estados miembros a 7.600 euros en Finlandia). Asimismo el número de receptores es bajo en España ya que sólo el 15% de los agricultores del Censo Agrario español ubicados en zonas desfavorecidas cobran la Indemnización Compensatoria.
Estudios recientes demuestran que con la PAC actual no existe compensación real de los handicaps, ya que las zonas no desfavorecidas están recibiendo 237 euros/ha. de media, las zonas de montaña 213 euros/ha. y las otras zonas desfavorecidas solamente 183 euros por hectárea. Por otro lado, desde 1999 los receptores de IC deben cumplir con una serie de compromisos ambientales, de forma que se esta perdiendo el carácter meramente compensatorio de los handicaps de la montaña. En conjunto todas las evaluaciones realizadas sobre la política de IC señalan un impacto pobre.
Las crisis económica y las reforma de la PAC contribuyeron a que en 1985 se iniciara una política de apoyo a la diversificación de las actividades de las explotaciones agrarias, en el marco del Reglamento 795/85, que se complementara con el apoyo a la diversificación de las zonas rurales menos desarrolladas (objetivo 1 y 5b de los fondos estructurales) y con la iniciativa comunitaria LEADER (desde 1991). En consecuencia, una serie de actuaciones apoyan la diversificación, reconocen la importancia de la pluriactividad agraria y de la composición plural de los ingresos y se adecuan de forma mas apropiada a la problemática de las zonas de montaña. El impacto de estas políticas fue positivo.
La incorporación de la política agroambiental y la eco-condicionalidad en la reforma de 1992 tuvo unos impactos leves pero favorables en las zonas de montaña, tanto por la implementación de programas agroambientales que favorecían modelos mas extensivos de producción como por la condicionalidad. Esta última favorece la valoración de las formas de producción ganadera extensivas propias de la montaña.
Con la Agenda 2000 se introduce en la política europea el criterio de multifuncionalidad, que permitió la incorporación de Contratos Territoriales de Explotación. Este instrumento hubiera podido contribuir muy favorablemente a la consideración específica de la montaña, sin embargo su concreción en la práctica se ha limitado a ejemplos excepcionales (caso de Francia). Con todo, desde la Agenda 2000 se aprecia una mayor consideración al tema forestal que favorece a las zonas de montaña.
La reforma de la PAC de 2003 con la incorporación del desacoplamiento incorpora un reto muy importante para las zonas de montaña por cuanto en éstas puede abandonarse la producción agropecuaria con la correspondiente desaparición de las externalidades positivas que comporta. Con todo, es demasiado pronto para poder conocer el impacto del desacoplamiento y más si tenemos en cuenta que los precios se han mantenido relativamente elevados.
Por otro lado, de aplicarse una sustanciosa política de modulación con una transferencia importante de recursos hacia el Pilar 2 de la PAC (desarrollo rural) podrían obtenerse intervenciones que fueran especialmente adecuadas para la zona de montaña.
En los próximos meses y en el marco del nuevo Programa de Desarrollo Rural (PDR 2007- 13) se apreciará el impacto del nuevo Fondo Europeo de Desarrollo Rural (FEADER), cuyo reglamento contiene tres grandes ejes: Competitividad, Medio ambiente y Diversificación. Los PDR son confeccionados a nivel regional o estatal eligiendo medidas de un amplio menudo propuesto y previsiblemente la montaña será tratada de forma diversa en cada uno de los PD. Por ultimo, la prevista reforma de las IC en el año 2008 parece que va a mantener las zonas de montaña como receptoras de los beneficios de esta intervención, pero éstas deberán competir presupuestariamente con las zonas agrarias de alto valor añadido ambiental que se ajustan especialmente al énfasis medioambiental que se pretende dar al programa de indemnizaciones Compensatorias.
Por ultimo, y a titulo de conclusión, hemos de señalar que la política de apoyo a la diversificación, ya sea de las explotaciones agrarias como del conjunto de la economía de las zonas rurales, se ha manifestado especialmente adecuada para dinamizar las zonas de montaña.
Asimismo, la aplicación de esta política bajo un enfoque Leader se ha ajustado muy convenientemente a la variedad y especificidad de las zonas de montaña.