JUAN IGNACIO PLAZA GUTIÉRREZ
Geógrafo. Universidad de Salamanca.
1. Consideraciones generales
El interés científico y el tratamiento, desde el punto de vista de la investigación, que handespertado las áreas de montaña se han revalorizado en los últimos años y se han apoyado en una serie de referencias básicas a partir de lo que estos territorios representan:
· Los conceptos de fragilidad e inestabilidad, que normalmente son inherentes a la estructura de este tipo de territorios y la concienciación sobre lo que representan han constituido un acicate que en los últimos 20 ó 30 años movió a la reflexión sobre estas zonas de montaña.
· Por otro lado, los recursos naturales y culturales que estos territorios encierran constituyen un potencial bastante considerable, algo que reflejan los programas de desarrollo rural.
Estos son dos elementos claves a partir de los cuales se ha reforzado mucho más el interés científico en el tratamiento del estudio de las áreas de montaña y nos llevan a hacer una serie de observaciones iniciales:
1. Durante mucho tiempo ha habido una impresión dominante a la hora de entender las montañas como espacio físico. Evidentemente la dominante natural es la que define la montaña, -siempre se ha dicho que es un tipo de relieve, un sitio alto, con pendientes, con unas determinadas condiciones climatológicas…- pero no son sólo espacios
físicos, la dominante natural no es la única a la hora de entender las montañas. En ese sentido, son territorios singulares, objeto de políticas y de formas de planificación específicas. En cierto modo se les ha considerado durante mucho tiempo como ‘espacios-problemas’, en el sentido de ser áreas que en virtud de esas condiciones más adversas a otros territorios han planteado limitaciones a ciertas formas de ocupaciones y explotación.
2. Son áreas donde las comunidades rurales que las han ocupado centenariamente han modelado el territorio generando unos paisajes determinados. Hay una simbiosis perfecta entre las sociedades montañesas y el paisaje en función de los usos y eso se ha ido convirtiendo en un patrimonio que se ha heredado y se ha puesto en valor en los últimos años.
3. Las áreas de montaña son contenedores de elementos de identidad propia; tienen recursos naturales y culturales que las definen, entre comillas, como ‘territorios-patrimonio’. La ocupación permanente de la sociedad ha ido modelando los paisajes e imponiendo una lógica ocupación más ambiental que las lógicas más depredadoras y especulativas de los últimos años.
4. En otras ocasiones se han planteado las montañas como un territorio frente al llano, un tópico que hay que eliminar porque siempre han necesitado de otros espacios exteriores para complementar sus rentas y necesidades. Además, la gente de comarcas no montañosas ha buscado recursos que residen en las montañas, lo que ha creado redes que se traducen en otra forma de entender qué son estos territorios.
5. Las montañas son un espacio muy humanizado. La mayor parte del terreno ha sido aprovechado dando lugar a modelos de organización muy precisos y derivados del equilibrio en la gestión de los recursos del paisaje más tradicional. En ese sentido, no son puros espacios físicos, sino espacios humanizados en los que la sociedad es un objeto de planificación, modificación e intervención.
6. Las montañas han sido consideradas como recurso para comunidades rurales y no rurales y de esta valoración se han derivado toda una serie de amenazas en procesos de intervenciones humanas además otras consecuencias negativas. Esos riesgos no sólo han venido de la mano intervenciones más recientes y especulativas procedentes de las demandas urbanas que, en cierto modo, han depredado parte del territorio de montaña. En la Montaña Palentina se pretende construir una estación de esquí con toda una serie de amenazas y un problema más complejo, que cuenta con en beneplácito de los representantes políticos de los municipios implicados, lo que es más difícil de salvar. Actuaciones de este tipo o similares siguen suponiendo un riesgo, pero un riesgo para la evolución negativa de estos paisajes también es el abandono y la despoblación, cuyas causas son diferentes según los tipos de zonas en que nos encontremos.
Desde 1975, año en que se redacta la primera directiva comunitaria sobre este tipo de zonas -que es también la primera medida de política estructural, porque hasta el momento, la entonces CEE en su forma de trabajar no tenía planteamiento territorial sectorial- hasta la Carta Europea de las Montañas, ha habido una batería de reglamentos, dictámenes, declaraciones… que han formado un poso de referencias básicas que han ido empujando a la reflexión y al modelo de intervención en torno a estos territorios. Así, los últimos 20 años del siglo XX y los primeros el XXI se han traducido en una creciente atracción científica hacia estos espacios por muchas razones. Desde 1980, año en que se celebró un coloquio hispano-francés con aportaciones muy buenas bajo el título ‘Supervivencia en la zona de montaña’ y hasta ahora, se han sucedido foros de debate muy distintos que ha ido acumulando todo un poso de planteamientos a la hora de intervenir en estas zonas. En España, en 1982, haciendo mimetismo de lo que había en otros países de Europa se aprobó la Ley de Agricultura de Montaña, que abrió muchas expectativas pero quedó desvirtuada. Tres años después, en Granada, en 1985, se organizó el primer gran congreso sobre agricultura y desarrollo rural en zonas de montaña, pero que tampoco fue a más. Los procesos de descentralización también generaron expectativas en el sentido de crear nuevos horizontes en los nuevos gobiernos territoriales a la hora de gestionar su propio territorio. Por otro lado, la celebración en 2002 del Año Internacional de las Montañas se tradujo en manifestaciones significativas.
Todo esto ha dado lugar a que tengamos que hacer referencia a consideraciones generales básicas a la hora de poder intervenir, interpretar y conocer estas zonas. La montaña ha pasado de ser un concepto circunscrito a una dimensión física a tener una consideración más global, que es la que debe presidir el entendimiento de cualquier actuación en las áreas de montaña; es preciso excluir las generalizaciones y estudiar las singularidades para darles un tratamiento diferente.
2. Cambio en la imagen de las montañas en los últimos años
Las montañas son espacios que han cambiado. La llegada de un caudal ingente de recursos a través de fondos estructurales, de Interreg en zonas fronterizas, de programas Leader… ha transformado su imagen. Así, han pasado de una situación de replegamiento – vivían muy volcadas en sí mismas- y de un aislamiento que tradicionalmente las personalizaba, a una situación distinta marcada por el grado de apertura, de intercomunicación, de interdependencia… ha cambiado incluso la imagen literaria de las montañas, que durante los siglos XVIII y XIX se presentaban como espacios hostiles donde nadie quería ir. Este cambio lo explican tres factores fundamentales:
1. La accesibilidad y la vertebración física y territorial. Los apoyos institucionales y la llegada de fondos son los responsables de la mejora de la red de carreteras, de la vertebración de estos territorios y de su accesibilidad.
2. Se ha creado una imagen específica de calidad vinculada a la respuesta que las montañas han dado a la nueva cultura del ocio que demanda la sociedad urbana.
3. El cambio de imagen se ha proyectado a través de distintos medios y ha llegado a una gran pluralidad de segmentos.
El cambio de imagen en los territorios de montaña ha pasado por una serie de etapas más o menos diferenciadas:
a) Hasta mediados del siglo XX las montañas eran espacios inhóspitos de los que se podían obtener recursos baratos y abundantes.
b) Desde mediados del siglo XX y hasta los años 80, encontramos una montaña despoblada y extremadamente empobrecida que proyecta una imagen por la que parece que no hay nada que hacer, no hay signo de progreso, es un espacio que se ha perdido, que se ha abandonado.
c) En los últimos años del siglo XX y los primeros del siglo XXI se propugna su desarrollo y el impulso institucional y el compromiso de los agentes locales hace que se empiece a revalorizar la imagen del territorio de montaña. Emerge un nuevo sistema social de valores que las cualifica y empieza a proyectar características culturales que intentan potenciarse como elementos de identidad de lo que era el modelo de organización territorial de ese espacio.
Este cambio de imagen es decisivo, porque a partir de ahí se producen las nuevas intervenciones, se desarrollan nuevas perspectivas y los modelos de gestión también cambian.
3. Las áreas de montaña: un mosaico diferenciado de uso y aprovechamiento
Hay que analizar las distintas dimensiones desde las que pueden entenderse este tipo de áreas. Las montañas son espacios naturales, pero también un espacio económico a potenciar, un espacio natural a conservar y un espacio para vivir y mejorar la calidad de vida. Hay que atender a varias dimensiones porque no se trata sólo imponer una imagen conservacionista, ni de decantarse por una explotación agresiva que las transforme, sino de conjugar una serie de valores que no tienen que sobrepasar los límites de carga de estos sistemas naturales.
a) Como espacio natural la montaña es patrimonio común y eso lleva a que se desarrolle una política específica de protección ambiental de estas áreas.
b) Las montañas son un espacio económico a potenciar; la llegada de fondos y el fomento de iniciativas de desarrollo rural ha dado lugar a políticas específicas que han revalorizado los recursos y el patrimonio de estas áreas. Se han desarrollado políticas de desarrollo turístico específico, políticas de fomento industrial y artesanal, y en algunos casos -zonas de poca potencialidad turística-, se ha optado por un modelo de industria ecológica.
c) Es un espacio rural a conservar. Esta dimensión, desde el punto de vista institucional, se ha intentado fomentar a través de dos tipos de instrumentos: vinculados a la UE, -los fondos comunitarios y estructurales-, y vinculados a los medios que la propia Administración española generó con la Red de Agricultura de Montañas.
d) Es un espacio humanizado para vivir, aunque esa humanización en algunas áreas se haya debilitado y ahora se esté intentando a través de diferentes estrategias la recuperación de pueblos abandonados, la instalación de emprendedores nuevos…
e) Son unos espacios cuyo modelo de organización social tradicional ha cambiado. A los segmentos tradicionales que lograban una lógica ambiental bastante respetuosa -trashumancia, roturaciones, ganadería extensiva, pastos comunales…- se han ido superponiendo nuevas figuras que han ido desdibujando las figuras tradicionales y el equilibrio del sistema. Esto dio lugar a éxodos rurales, a la pérdida de recursos, al abandono de tierra… Posteriormente parecen nuevas demandas urbanas y estrategias de desarrollo endógeno que conducen de forma recurrente a cuestiones como el desarrollo sostenible y la diversificación. Ese proceso se ha ido imponiendo y ha generado diferencias entre el sistema tradicional y el actual en la gestión de los espacios de montaña. Así, de la rentabilidad ecológica del sistema tradicional se pasa a la rentabilidad económica; de un sistema más complejo y diverso se pasa a un sistema más simplista y del policultivo de muchas áreas se pasa a una especialización productiva según la demanda… se ha ido produciendo un cambio muy fuerte en esos sistemas de gestión en función de las nuevas orientaciones, lo que ha dado lugar a las transformaciones de muy distinto signo en el territorio.
Las áreas de montaña han pasado por diversos procesos de crisis -despoblación- y por un proceso de recuperación a partir de nuevas políticas territoriales orientadas al intento de regreso de la población, al fomento de programas de emprendedores, a iniciativas colectivas de las estructuras asociativas de grupos que gestionan programas de desarrollo rural… Además se intentan recuperar parte de las actividades productivas vinculadas al sistema tradicional y también salvar la pérdida del patrimonio cultural producida por el abandono. Del éxodo y el desarraigo territorial se ha pasado al intento de atracción de la población y la residencia. Sin embargo, uno de los problemas que han tenido estas iniciativas es que, a pesar de que se han ido imponiendo nuevas formas de uso y valoración del patrimonio y de que se han recuperado espacios degradados para orientarlos al ocio y al turismo, queda una asignatura pendiente: la despoblación. Hay áreas donde la inversión ha sido modélica, y se ve exteriormente, pero a estos espacios les sigue faltando vida.
4. Interrogantes, balance y recomendaciones
Aunque se ha trabajado desde diferentes ámbitos – UE, Gobierno de España, administraciones regionales…- la impresión que se tiene es que se ha generado una batería de reglamentaciones, marcos, dictámenes y orientaciones en los que todos trabajan machaconamente los mismos conceptos pero no termina de haber una coordinación clara y eficaz y una política decidida. Puede y debe haber una política específica para el territorio de montaña, pero las montañas están integradas en conjuntos regionales más amplios y el futuro pasa por lograr la fijación de la población a partir de crear expectativas de empleo. Por este motivo, es preciso integrar la política específica de montaña en un marco mucho más amplio. Para la UE los desafíos de las áreas de montaña se concentran en estos ejes:
1. La preservación del patrimonio natural y cultural a partir de la fragilidad que caracteriza a estas áreas.
2. La integración de las zonas de montaña en un mapa territorial más amplio.
3. Detener la desertización.
4. Adaptar sus economías y trabajar en la diversificación y pluriactividad.
En nuestro país la atención hacia las zonas de montaña nació vinculada al Ministerio de Agricultura desde el punto de vista institucional, técnico y de gestión desde el momento en que se aprobó una ley específica de agricultura de montaña. Aquí el Ministerio de Agricultura y el Medio Ambiente son las dos instancias técnicas y administrativas de la Administración del Estado en la atención a este tipo de áreas.
Por otro lado, en las Administraciones autonómicas el panorama es muy diverso y el balance es pobre. Quizá Cataluña es la más avanzada, al contar con una Ley de Alta Montaña, con planes comarcales de montaña… Madrid tiene un Patronato Madrileño de Áreas de Montaña con actuaciones muy diversas centradas, sobre todo, en la comarca de la Sierra norte, pero llama la atención que Asturias y Cantabria, pese a ser montañosas, no cuenten con un área específica en este sentido.
A escala estatal, la Carta de las Montañas es una de las referencias que se quiere lanzar desde el Ministerio de Medio Ambiente como compromiso que adquirió el Comité Español que participó en el Año Internacional de las Montañas. Se hicieron dos borradores, el último en 2003 a partir de un estudio detallado sobre orientaciones y gestión de desarrollo sostenible, pero no está aprobado todavía. El problema es qué se hace con este documento y cómo se va a llevar a efecto. Parece que hay una cierta descoordinación.
Por otro lado, falta una auténtica política de montaña y otros países van por delante en esta materia. Falta una política integrada y específica sobre la montaña incluso a nivel europeo donde sólo ha habido numerosas declaraciones de intenciones y todas insisten sobre lo mismo: la gestión del patrimonio, el desarrollo sostenible… por eso muchos intentos son loables pero ¿qué se hace en la práctica con ellos? La política de desarrollo rural de la UE para el próximo periodo parece que sigue contemplando la integración de las zonas de montaña desde el punto de vista de las ayudas compensatorias pero no hay algo decidido y planificado.
Desde mi punto de vista, la política de montaña debe integrarse en el conjunto conceptual y gestión de ordenación territorial y de integración regional. Teniendo en cuenta que no son espacios vedados, sino que forman parte de un sistema de integración territorial donde las relaciones entre diferentes áreas generan efectos. Los objetivos son:
1. Fijar población, crear servicios e infraestructuras de comunicaciones y fomentar el desarrollo económico para que esa zona tenga expectativas y para que las actividades que se desarrollen sean competitivas
2. Asociacionismo y cooperación, que ha faltado en muchos casos.
3. La gestión ambiental.
